Gabriele Basilico Porta Nuova 2012

Abitare il paese

Giuseppe Cappochin

n.2 settembre/ottobre 2018

Mentre in Europa le città sono tornate a crescere economicamente e demograficamente, la cronica assenza di un’agenda urbana nazionale e di una politica coordinata per la città impediscono al nostro Paese di fare altrettanto. Per questo è urgente porre di nuovo al centro delle politiche economiche il grande sistema dell’economia urbana

Premessa

In Europa le costruzioni stanno avviando un processo di trasformazione e upgrading delle città, frutto di politiche nazionali, di visioni del futuro e di investimenti. Le costruzioni sono tornate a trainare l’economia europea. Nel 2017 sono infatti cresciute del 3,5% mentre il Pil in Europa è cresciuto poco sopra al 2%. Anche in Italia le costruzioni sembrano uscire molto timidamente dalla fase recessiva, ma non trainano l’economia, anzi sono il settore più debole dell’economia italiana.

La fase economica che stiamo attraversando è caratterizzata in Italia da una profonda crisi degli investimenti degli enti locali, anche nella manutenzione del patrimonio infrastrutturale esistente. ‘Le buche’ delle strade sono solo un sintomo di una situazione assai più complessa, che non si basa solo sulla grave mancanza di risorse, ma anche di attenzione agli elementi infrastrutturali. 

Il crollo del ponte di Genova è solo un esempio eclatante di una situazione diffusamente critica. Bisogna quindi prendere consapevolezza che esiste un problema di gestione ed evoluzione dei singoli elementi che costituiscono il sistema delle nostre città e quello più complesso del nostro ecosistema umano. Trattando nello specifico il sistema infrastrutturale esiste il problema della ‘qualità delle infrastrutture esistenti’ e il problema della ‘innovazione delle infrastrutture esistenti’: il tutto si traduce nella necessità di un piano infrastrutturale del Paese che tenga conto dei due diversi aspetti caratterizzanti il problema.

Non si può comunque prescindere da una visione strategica globale del sistema che è costituito dalle singole componenti e che si chiama città, quelle città oggi dimenticate dal dibattito politico ed economico ma con cui invece il ‘sistema paese’ deve confrontarsi. Economia e popolazione guardano alle città, le città sono in competizione tra loro e con i territori semiurbani, i processi di concentrazione in atto vanno coniugati con i modelli insediativi esistenti. 

Una sfida non facile.

Il ‘ritorno della città’ è oggi uno dei nodi sul tappeto della competizione internazionale, su più scale. I dati ci dicono che anche in Europa le città sono tornate a crescere economicamente e demograficamente e i dati ci dicono anche che le città del XXI secolo sono il motore dell’economia, più di prima. La crescita economica del Paese non può quindi prescindere dalla crescita delle città.

Le città vincenti sono quelle che non soltanto crescono a livello demografico, ma assumono sempre maggior peso in campo politico, culturale ed economico: in Europa, secondo l’ultimo rapporto sulla situazione delle città della Commissione Europea, esse rappresentano poli di crescita economica e di attrattività per il mercato del lavoro: centrali di svago, di educazione e luoghi dell’innovazione e della produzione.

L’immagine statica di città mineralizzata, tramandata attraverso secoli di storia urbana occidentale, viene sovvertita nell’era digitale dai luoghi della condivisione dove lo spazio pubblico torna a essere protagonista. Le maggiori città europee stanno creando nuovi quartieri in cui lo spazio pubblico ha un ruolo centrale e declinano in forma olistica i principi di modelli condivisi, con l’obiettivo comune di creare città resilienti, più efficienti, più sane, più sicure e conseguentemente più vivibili.

La comunità internazionale, proprio in conseguenza del ruolo transnazionale delle città, del loro sviluppo e del fatto che da ‘problema’ possano rappresentare ‘soluzione’ dei molti squilibri che affliggono le comunità nazionali, ha definito indirizzi condivisi per lo sviluppo delle città. Prima l’Onu, poi la Comunità Europea, hanno prodotto atti di indirizzo per un’Agenda Urbana del XXI secolo, tutti incentrati sui principi di inclusione sociale e sostenibilità ambientale quali basi indispensabili per un progresso economico. Gli impegni per lo sviluppo sostenibile dell’Agenda Urbana 2030 dell’Onu e del Patto di Amsterdam ruotano attorno alle tre componenti dello sviluppo sostenibile: sociale, economica, ambientale. Fondamentale, in tutte le esperienze internazionali esaminate, il ruolo centrale della cultura nello spazio edificato che favorisce e stimola la sostenibilità economica, sociale e ambientale. Non possiamo non sottolineare che l’Italia, su questi obiettivi, è in forte ritardo, con poche eccezioni, ed è grave per un Paese in condizioni economiche e demografiche come il nostro; allo stesso tempo la stagione che si apre per la rigenerazione urbana sostenibile è oggi quella di una eccezionale, stimolante occasione di rinnovamento e rilancio, assolutamente non rinviabile.

È quindi di tutta evidenza e improcrastinabile la necessità di mettere al centro delle politiche economiche il grande sistema dell’economia urbana, perché in una logica di competizione internazionale le città avranno un ruolo sempre più importante. Ciò comporta la necessità di pianificare, progettare, realizzare, gestire in un contesto che non ha più la centralità nell’espansione, quanto piuttosto in una politica in gran parte fondata sull’integrazione e all’interno di un tessuto urbano e sulla rigenerazione. Ciò presuppone un eccezionale progetto politico perché la politica senza progetto, senza visione strategica del futuro delle città e del Paese è la maggior responsabile della dispersione urbana, dello sviluppo di periferie spersonalizzate, isolate, mal pianificate, delle città dell’automobile, delle case senza personalità, dell’inquinamento, dei tempi di spostamento eccezionalmente lunghi, della relazione conflittuale con l’ambiente naturale.

Lo scenario

L’analisi della dinamica del Pil dal 2007 al 2016 sulla base dei dati ufficiali dell’Istat, mostra una eccezionale diversità di comportamento tra le varie regioni, segnale che non solo la ripresa non è per tutti, ma soprattutto che la ripresa esaspera le differenze quasi più della crisi.

Le differenze sono evidenti e interessano, in negativo, tutto il Mezzogiorno, il Nord-Ovest composto da Liguria, Piemonte e Valle d’Aosta, zone del Centro come l’Umbria e il Molise.

La ‘piramide d’età’ della popolazione italiana si va rovesciando; i tassi di natalità si riducono e i flussi di immigrazione non compensano la loro caduta e questo determina per l’Italia una quota di popolazione in età lavorativa sempre più bassa. Stiamo assistendo a trasformazioni epocali: la globalizzazione e le sue connessioni, la transizione energetica, le problematiche ecologiche e ambientali, le dinamiche della popolazione.

Tutto ciò ci impone di assumere, tutti assieme, la responsabilità di essere protagonisti nel promuovere e rendere attive ‘politiche’ sul futuro delle città e dei territori a partire dalla vita delle persone che vi abitano. La rigenerazione delle città, intesa solo come sostituzione di parte del parco degli edifici per questioni di sicurezza e di efficienza energetica, non sarà sufficiente a rispondere a quella domanda di cambiamenti che la società contemporanea richiede: la demolizione e ricostruzione in classe ‘A’ di fabbricati è certamente operazione importante, la cui sommatoria, però, non produce città, non è politica urbana.

Rigenerazione urbana sostenibile

La città, dopo la crisi, dovrà evitare lo spreco del suolo, essere compatta, curare la mixité funzionale e sociale, essere energeticamente efficiente, sostenibile, intelligente, sicura e sana, armonizzando e semplificando gli apparati normativi in ambito urbanistico, ambientale ed edilizio. L’obiettivo della rigenerazione non può prescindere dall’incremento dell’efficienza dei processi di investimento nelle città e quindi dalla certezza e riduzione dei tempi e dei risultati attesi, coniugando politiche tese a contrastare il consumo di suolo con quelle della rigenerazione della città, in quanto l’azione separata è perdente in entrambi i fronti.

Il processo di rigenerazione urbana necessita di una chiara e forte regia pubblica, con una programmazione di medio e lungo termine, da attuarsi comunque con puntuali cronoprogrammi in tempi definiti e con risorse certe, capace di mobilitare risorse pubbliche significative accanto a quelle provenienti dal mercato e attraverso processi innovativi di coinvolgimento dell’intelligenza collettiva, con obiettivi finali di ordine sociale, economico e culturale rispondenti all’interesse generale, rispetto ai quali l’azione sul piano strettamente urbanistico assume una funzione strumentale, seppur essenziale.

Le probabilità di successo del processo di rigenerazione urbana sono direttamente proporzionate alla chiarezza di strategie e obiettivi fin dal momento dell’individuazione delle aree di rigenerazione. Vanno conseguentemente definite, sulla scorta di puntuali analisi e dati oggettivi, la sussistenza di presupposti e criteri per l’individuazione degli ambiti di rigenerazione e le relative finalità prioritarie. L’analisi non deve essere solo urbanistica, ma anche economica, sociologica, ambientale e demografica e deve esplicitare la nuova funzione strategica urbana cui è destinata la rigenerazione.

Gli obiettivi di recupero devono necessariamente prevedere la riattribuzione ai diversi ambiti di un ruolo catalizzatore, partendo dalla identità sociale e culturale del luogo e del contesto, adottando un nuovo approccio per plasmare lo spazio edificato; un approccio radicato nella cultura, che rafforzi attivamente la coesione sociale, garantisca la sostenibilità dell’ambiente e contribuisca alla salute e al benessere di tutta la popolazione, in quanto una cultura della costruzione di qualità non risponde soltanto a esigenze funzionali, tecniche ed economiche, ma anche a bisogni sociali e psicologici delle persone.

La cronica assenza di un’agenda urbana nazionale e di una politica coordinata per la città ha reso meno efficaci e più dispersivi i vari programmi già attivati. L’Agenda Urbana per lo Sviluppo Sostenibile (Patto di Amsterdam) si propone di contribuire a superare questa frammentazione nelle politiche urbane. L’obiettivo è quello di elaborare soluzioni comuni per migliorare le aree urbane, facilitando l’accesso ai finanziamenti dell’UE e scambiando migliori pratiche.

Il primo e fondamentale obiettivo è il miglioramento della qualità della vita mediante una integrazione sociale, culturale e funzionale che eviti ghetti sociali, zone non funzionali; una visione della città come ecosistema con spazi e servizi pubblici, con biodiversità e sostenibilità ecologica e un sistema efficiente di mobilità pubblica, dolce e sostenibile. Da ciò traspare che l’urbanistica classica è insufficiente a governare i suddetti processi di rigenerazione urbana; che è indispensabile assumere un’idea moderna di città e una visione olistica dei diversi interventi, tra loro interdipendenti; che il metodo indispensabile per operare in questa direzione è un coinvolgimento partecipativo costante della comunità locale; che l’obiettivo deve essere ambizioso e lungimirante, favorendo un policentrismo rigenerativo socio-culturale mediante un sistema diffuso di polarità in rete integrato con il contesto urbano, sociale e culturale, in quanto gli ambiti urbani di rigenerazione sono una risorsa unica per orientare i processi di cambiamento in atto e far evolvere le identità locali in forme competitive anche a livello internazionale.

Gli obiettivi di recupero non possono perciò essere desunti soltanto dalla visione localistica dei bisogni del passato ancora insoddisfatti, ma devono essere definiti in una più ampia prospettiva affinché l’attrattività delle città possa diventare fattore competitivo anche a livello internazionale e fattore strategico di sviluppo non solo a livello locale bensì per un più vasto territorio regionale e nazionale, che ha nelle città una rete strategica di identità e di sviluppo culturale ed economico.

A tale scopo necessita:

– che il pubblico riprenda il suo ruolo di promotore, la sua capacità progettuale di sollecitazione del capitale privato non limitandosi a recepire istanze rappresentative degli interessi dei soggetti economici privati, ma indirizzandone le energie, governando i processi e utilizzando gli investimenti privati come capitale di trasformazione, legittimandone anche l’attesa di profitto sul capitale investito;

– attrezzare, conseguentemente, un nuovo profilo tecnico della pubblica amministrazione che non si limiti più a controllare la conformità delle trasformazioni a valle del piano, ma che abbia la competenza, nella fase di redazione del piano, di gestire processi che danno conformazione giuridica alle trasformazioni possibili come esito di una negoziazione tra tutti gli interessi pubblici e privati che ne sono coinvolti;

– costituire un adeguato contrappeso a una gestione operativa del territorio bilaterale tra pubblica amministrazione e promotori, imprenditori, prevedendo l’indispensabile coinvolgimento dei cittadini, i primi interessati alle ricadute del processo di rigenerazione.

In un mondo complesso, nessuno può avere risposte pronte su ogni argomento, occorre puntare sull’intelligenza collettiva. In questo modo i responsabili politici non possono più stravolgere con un solo gesto, a ogni cambio di amministrazione, i progetti proposti e decisi in sinergia con i cittadini. Partendo dal presupposto che rigenerare è molto più oneroso che costruire sul nuovo e che è quindi indispensabile ribaltare il sistema delle convenienze che tuttora privilegia l’edificazione su terreni vergini, piuttosto che la rigenerazione degli ambiti urbani degradati, per consentire l’avvio del processo di rigenerazione è necessario prevedere, accanto a un quadro di regole trasparenti, un sistema di convenienze che garantiscano la ‘sostenibilità economica’ dell’intervento.

Senza quest’ultima non si potrà in alcun modo ipotizzare un intervento che sia totalmente/parzialmente a carico del promotore e per questo occorrerà poter disporre di una serie di elementi incentivanti che rientrano nella sfera pubblica (fiscalità nazionale/locale, riduzione degli oneri concessori, finanziamenti strutturali e non straordinari).

In tutti gli interventi illustrati nella pubblicazione Ecoquartieri si registra la tendenza al superamento dello zoning. Vi è espressa la decisa volontà di evitare la formazione o la riproposizione di quartieri monofunzionali. Tutte le soluzioni vedono l’integrazione della residenza con i servizi alla città, con la formazione di nuovi posti di lavoro, spesso con spazi dedicati all’agricoltura urbana.

Per la città in espansione, oggetto dei piani regolatori del Novecento, il diritto a quote inderogabili di verde, parcheggi e attrezzature pubbliche ha rappresentato una conquista della cultura urbanistica. Quella conquista va resa funzionale alla città da rigenerare, oggetto dei piani del XXI secolo, con le persone al centro del progetto.

Si tratta di integrare la misura quantitativa (D.M. 1444/1968) con parametri qualitativi e prestazionali utili a generare valore pubblico, a garantire la funzionalità ecosistemica degli ambienti favorevoli allo svolgimento delle attività umane, a rispondere ai nuovi bisogni. Le nuove dotazioni pubbliche (standard) sono le reti ecologiche che ospitano la mobilità lenta e permettono la riproduzione di biodiversità, le opere di bonifica e di difesa dei suoli, i servizi dell’abitare sociale, la produzione energetica rinnovabile, gli interventi che migliorano la resilienza urbana ai cambiamenti climatici, ecc.

Cultura della qualità delle costruzioni

La città, macchina complessa, è il terminale di interessi conflittuali che incidono spesso in maniera devastante sulla qualità della città stessa.

Gli ultimi decenni sono stati caratterizzati dal degrado della qualità della vita nelle periferie dei centri urbani, cresciute secondo logiche di messa a reddito dei suoli, con compromissione del disegno urbano e deficit di servizi; suolo consumato in maniera incontrollata, centri urbani sfrangiati che hanno invaso la campagna, sottraendo terreno all’agricoltura, compromettendo irrimediabilmente il paesaggio, patrimonio culturale e segno identitario della nazione. Dieci anni di crisi profonda hanno avuto il pregio di generare nell’opinione pubblica una nuova sensibilità sotto il profilo della sostenibilità ambientale, sociale, economica, e del valore sociale ed economico della costruzione di qualità.

Cultura, qualità, trasparenza e legalità sono le parole chiave dell’VIII Congresso degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori (Roma, 5-7 luglio 2018), in nome delle quali chiediamo con forza che i progetti delle opere pubbliche vengano assegnati attraverso concorsi di progettazione in due gradi, aperti, in quanto unica modalità che risponde ai principi di trasparenza, libera concorrenza, pari opportunità, riconoscimento del merito, e che permette di selezionare il progetto migliore.

Giuseppe Cappochin
Giuseppe Cappochin
Vai alla pagina dell’autore
Gabriele Basilico Porta Nuova 2012
Gabriele Basilico Porta Nuova 2006